على مدار سنوات عديدة تعد مناقشة الموازنة العامة للدولة حديث النخبة خاصة الحكومية، والبرلمانية وبعض المثقفين وأهل الاقتصاد والمجتمع المدنى على استحياء، وهو ما يعطى إيحاء بأن الموازنة هى شأن يتعلق بالنخبة فقط، على غير الحقيقة لأن الموازنة العامة هى شأن كل مواطن بالدرجة الأولى لأنها بالنهاية أمواله يدفعها من جيبه عن طريق الضرائب المقررة عليه سواء كان موظفا أو غير ذلك، وهو من يجب أن يكون مستفيدا رئيسيا من هذه الضرائب التى تعود عليه فى صورة إنفاق عام كالأجر الذى يتحصل عليه أو الدعم أو الخدمات كالتعليم والصحة وغيرها.
يعنى إيه موازنة؟
الموازنة العامة لا تختلف كثيرا عن موازنة منزلك، فإذا نظرت إلى موازنة بيتك وكيف تعدها مثلا ستجدها عبارة عن الدخل الشهرى الذى تتحصل عليه من كافة مصادر دخلك سواء كان مرتبا إذا كنت موظفا، أو عائدات ملكية إذا كنت تؤجر عقارا أو غير ذلك، أو إيرادات متحققة من أرباح تجارتك، أو كل ذلك فى وقت واحد، فأنت تجلس كل شهر لتجمع أموالك المتحققة من مصادر دخلك ودخل أسرتك المختلفة، وفى المقابل تحدد الالتزامات المالية ما عليك من أقساط أو جمعيات أو مصروفات مدرسية، وتوزع ما يتبقى من دخلك على احتياجاتك الأخرى من طعام وشراب ومواصلات وعلاج وغيرها من أوجه الإنفاق الأخرى.
ولأن الاحتياجات لا تنتهى، والدخل محدود، فلابد أن تحدد أولويات أسرتك فى الإنفاق حتى يتم توجيه الأموال بأكبر قدر من الكفاءة بما يحقق أهداف أسرتك، وهو نفس الامر بالنسبة للموازنة العامة باستثناء أن ميزانية أسرتك الصغيرة هى بضع مئات أو آلاف من الجنيهات التى تنفق شهريا، أما الموازنة العامة للدولة والتى ينبغى أن تلبى أولويات المواطنين هى مليارات الجنيهات التى تُحصل وتنفق سنويا.
ولأن الموازنة العامة هى مبالغ طائلة ويقارب حجم إنفاقها التريليون جنيه، فيجب أن تكون هناك كفاءة فى إنفاق هذه الأموال، وهذه الكفاءة تبدأ بأن يتم تحديد أولويات هذا الإنفاق بصورة تلبى احتياجات المواطنين فعليا.
وتعرف الموازنة العامة بأنها وثيقة تتضمن الإيرادات المتوقع للدولة تحصيلها خلال عام مالى والمصروفات المقررة خلال نفس الفترة، ويبدأ العام المالى فى مصر أول يوليو وحتى نهاية شهر يونيو من العام التالى، وفى موازنة الأسرة الصغيرة فى المثال السابق دائما يراعى رب الأسرة أن يكون إنفاقه فى حدود دخله حتى لا يضطر إلى الاقتراض أو السلف لتغطية احتياجاته، أما الموازنة العامة فى مصر فهى تعانى من عجز دائم ومزمن سببه أن الموازنة توجه مصروفاتها لأوجه إنفاق شبه ثابتة، قد ينفق أكثر من 80% من مصروفات الموازنة السنوية على سداد فوائد القروض والأجور والدعم والمنح والمزايا الاجتماعية، ولا يتبق سوى أقل من 20% فقط للإنفاق على الخدمات العامة والاستثمارات الحكومية فى البنية الأساسية وغيرها من مجالات الإنفاق.
وبهذا الوضع الذى لا يتغير سنويا تضطر الدولة للاقتراض بصورة كبيرة جدا لسداد العجز الناجم عن محدودية الإيرادات السنوية مقابل زيادة المصروفات والاحتياجات التى لا تجد الحكومة أمامها مفرا من الاقتراض سواء المحلى أو الخارجى لتلبية متطلباتها، ومع استمرار سياسة الاقتراض الحكومية لتمويل الموازنة خاصة الاقتراض الداخلى، أصبح الدين العام للدولة ثقيلا ومتوقع أن يصل إلى 97% من الناتج المحلى العام المالى المقبل، وهو ما يعنى أن ديون مصر تقترب من أن تساوى كافة ما ينتجه الاقتصاد، وهو ما يعنى أيضا خطورة هائلة إذا لم تتمكن الحكومة من سداد التزاماتها خاصة الدولية، وفعليا نحن الآن نلتزم بالسداد وبالتالى لم نصل لمرحلة الإفلاس.
إزاى بتتعمل الموازنة؟
البعض يعتقد أن الفترة من أبريل وحتى يونيو سنويا هى فقط أشهر الموازنة العامة، وهى الفترة التى يتم مناقشتها بالبرلمان، ولكن الحقيقة أن إعداد الموازنة يبدأ قبل ذلك بكثير، ففى شهر سبتمبر من كل عام تقوم وزارة المالية بتوزيع ما يسمى بمنشور إعداد الموازنة العامة الذى يتم توزيعه على كافة الجهات الداخلة بالموازنة العامة والتى يطلق عليها "الجهات الموازنية" من وزارات وهيئات وغيرها، وتنص فى هذا المنشور على التعليمات التى يجب على هذه الجهات اتباعها، ولكن لا يتضمن هذا المنشور أى آليات توضح للجهة كيفية تنفيذ هذه التعليمات.
وتبدأ "الجهات الموازنية" إعداد موازناتها الخاصة بها وتقديمها لوزارة المالية بناء على التعليمات السابقة، ويبدأ مناقشتها بين وزارة المالية متمثلة فى قطاع الموازنة العامة وبين الجهات الحكومية المختلفة، حتى يتم التوصل لصيغة مشروع قانون الموازنة ويتم إرساله لمجلس الوزراء، وبعد الموافقة عليه يرسل إلى البرلمان لمناقشته خلال فترة لا تقل عن 3 أشهر من بدء السنة المالية أى بحد أقصى 31 مارس حتى يكون هناك فترة كافية للنواب لمناقشتها وإقرارها، وعند التصويت عليها يتم إرسالها لرئاسة الجمهورية لاعتمادها وتنشر فى الجريدة الرسمية بقانون ويتم العمل بها اعتبارا من أول العام المالى فى أول يوليو كما ذكرنا.
تكشف هذه الدورة فى إعداد الموازنة عن عدم وجود مشاركة حقيقية من المعنيين سواء المجتمع المدنى أو المحليات فى صياغة موازنة تعبر عن الاحتياجات الفعلية للمواطنين، فحتى جلسات الاستماع التى من المفترض أن يتم فيها سماع عدة أطراف داخل البرلمان عند مناقشة الموازنة، فلم نر هذا الإجراء خلال المناقشات الجارية حاليا بالبرلمان، وحتى الموازنة نفسها لم تأخذ حقها فى المناقشات، وهو ما عزاه رئيس لجنة الخطة والموازنة حسين عيسى إلى تأخر الحكومة فى تقديم البيان المالى للموازنة الذى يعتبر وثيقة تتضمن الاتجاهات العامة للموازنة وبعض التفاصيل المتعلقة بالتوقعات الاقتصادية العالمية والمحلية، وخطط الإصلاح الاقتصادى التى تعتزم الحكومة تنفيذها خلال العام المالى، وغيرها من التفاصيل، وهو البيان الذى من المفترض أن يلقيه وزير المالية على البرلمان مع تقديم مشروع قانون الموازنة أى بحد أقصى 31 مارس، لكن الحكومة تقدمت به فى شهر مايو الماضى، مما قلص فترة المناقشات.
فلوس الموازنة بتيجى منين؟
ولأن الموازنة العامة هى أموال كافة المواطنين، فيجب أن تعرف من أين تأتى أموال الموازنة بصورة مبسطة، فإيرادات الموازنة العامة تعتمد أولا على الإيرادات الضريبية بشكل أساسى من مختلف أنواع الضرائب مثل ضرائب الدخل والمبيعات والجمارك والضرائب العقارية، وهذه الإيرادات الضريبية بأنواعها تشكل أكثر من 60% من إيرادات الموازنة العامة سنويا وتصل نسبتها إلى 68.6% من إيرادات الموازنة العام المالى المقبل 2016/2017، أى أن المواطن دافع الضريبة هو الممول الأول للموازنة العامة.
وتصل إجمالى قيمة الإيرادات فى الموازنة المقبلة إلى 631 مليار جنيه، سواء إيرادات ضريبية أو غير ضريبية.
وتسعى الحكومة خلال الفترة المقبلة للتحول من تطبيق ضريبة المبيعات إلى ضريبة القيمة المضافة وهى ضريبة مفروضة على كافة السلع والخدمات يتحملها المستهلك النهائى الذى يشترى السلعة أو الخدمة، وتستهدف وزارة المالية من تطبيق هذه الضريبة تحصيل حوالى 31 مليار جنيها سنويا بالموازنة.
وتعانى المنظومة الضريبية فى مصر من خلل كبير نتيجة اعتمادها على تحصيل النسبة الأكبر من حصيلة الضريبة على الجهات السيادية والتى تشكل أكثر من 60% من حصيلة الضرائب سنويا، وهى البنك المركزى وقناة السويس والهيئة العامة للبترول، كما تواجه مصلحة الضرائب مشكلة تدنى حصيلة ضرائب الدخل المسددة من المهنيين مثل الأطباء والمهندسين والفنانين وغيرهم، والتى تشكل 0.9% من حصيلة الضرائب على الدخل بموازنة العام المقبل المقترحة من وزارة المالية، ولا تختلف هذه النسبة المتدنية للغاية كثيرا عن السنوات السابقة.
أما حصيلة الضرائب العقارية فحدث ولا حرج فلم يتم تفعيلها بصورة حقيقية حتى الآن، حيث تستهدف موازنة العام المالى 2016/2017 تحقيق حصيلة قدرها 3.2 مليار جنيه، فى حين أن المحصل فعليا طبقا للحساب الختامى المبدئى للعام المالى السابق 2014/2015 لم يصل نصف مليار جنيه، حيث بلغت الحصيلة 451 مليون جنيه فقط، أى ما يوازى 14% من الحصيلة المقدرة، وهو ما يوضح حجم التدنى فى الحصيلة المحققة فعليا من الضريبة العقارية.
أما النوع الثانى من الإيرادات فهى إيرادات غير ضريبية تأتى إما من المنح أو إيرادات أخرى من عوائد الملكية الحكومية فى الشركات والمؤسسات العامة، وأرباح الأسهم، أو إيرادات من طرح رخص مثلا مثل الاتصالات والحديد والأسمنت، أو الخصخصة، وكلها تدخل تحت بند إيرادات أخرى، وتصل قيمة المنح فى الموازنة الجديدة 2.2 مليار جنيه، والإيرادات الأخرى 195.5 مليار جنيه.
فلوس الموازنة بتروح فين؟
تبلغ مصروفات الموازنة الجديدة حوالى 936 مليار جنيه تقريبا، وتنفق أموال الموازنة على 5 أبواب ثابتة أعلاها باب الفوائد والذى خصصت له الموازنة الجديدة 292.5 مليار جنيه، وهو ما يمثل حوالى 31% من إجمالى مصروفات الموازنة العامة، أى أن فوائد القروض التى تقترضها الحكومة لتمويل عجز الموازنة يلتهم ثلث أموال الموازنة، وهو أمر يحتاج إعادة نظر خاصة مع استمرار زيادة هذه النسبة سنويا.
وتخصص الموازنة الجديدة 228 مليار جنيه لأجور العاملين، و210 مليارات جنيه للدعم بأنواعه المختلفة من مواد بترولية وتموينية ودعم مزارعين وغيرها من كافة أنواع الدعم، بالإضافة إلى المزايا الاجتماعية مثل معاش الضمان الاجتماعى وتكافل وكرامة وغيرها من باقى أنواع الدعم، ويشكل هذا الإنفاق للأجور والدعم مجتمعين حوالى 46% أى ما يقرب من نصف الموازنة.
وهذا يعنى أن أموال فوائد الديون والأجور والدعم تشكل ما يقرب من 80% من أموال الموازنة العامة، وهو وضع غير قابل للاستمرار، ولا يتيح الإنفاق بشكل كافى على الخدمات العامة كالتعليم والصحة، أو الاستثمارات الحكومية فى البنية التحتية وعمل طرق ومشروعات، وهو ما خصصت له الموازنة الجديدة 107 مليارات جنيه تقريبا تمثل 11% فقط من مصروفات الموازنة العامة للعام المالى المقبل.
كما تنفق الموازنة 40 مليار جنيه لشراء السلع والخدمات من أوراق وأحبار وأدوات كتابة وغيرها من السلع اللازمة لتسيير دولاب العمل الحكومى، وهذا الإنفاق لا يشكل سوى 4% فقط من مصروفات الموازنة.
وهناك باب للإنفاق يسمى "مصروفات أخرى" وهو ما يتعلق بمصروفات الدفاع والأمن القومى، وتخصص له الموازنة حوالى 58 مليار جنيه، أى ما يعادل 6% من مصروفات الموازنة.
ما هى مشاكل الصحة والتعليم فى الموازنة الجديدة ؟
أثناء مناقشة الموازنة الجديدة خلال هذه الفترة القصيرة التى لم تصل إلى شهرين، أثيرت أزمة كبيرة حول عدم دستورية الموازنة العامة الجديدة، لأن الحكومة لم تلتزم بالنص الدستورى بإنفاق 10% من الناتج القومى الإجمالى على الصحة والتعليم والبحث العلمى، ونص دستور 2014 على أن يتم الوصول لهذه النسبة من الإنفاق خلال 3 سنوات اعتبارا من العام المالى 2014/2015 وانتهاء بالعام المقبل 2016/2017، ولكن الحكومة لم تلتزم بهذا النص خلال العامين السابق والحالى، وربما يكون السبب هو عدم وجود برلمان خلال هذه الفترة، ولكن الآن لم يعد هناك مفر من هذا الالتزام بحلول العام القادم، وهو ما قد يعرض الموازنة لعدم الدستورية فى هذه الحالة.
وطبقا لورقة أصدرتها المبادرة المصرية للحقوق الشخصية بعنوان "مشروع الموازنة مخالف للدستور.. الإنفاق الحكومى على التعليم والصحة وكيفية زيادته"، فيقدر حجم الأموال التى تحتاجها الموازنة للوفاء بهذا الالتزام الدستورى بحوالى 61 – 96 مليار جنيه باختلاف طرق الحساب، وهى مبالغ كبيرة، وأرجعت الورقة هذه الفجوة إلى استمرار سياسات اقتصادية تراكمت سنوات طويلة أدت لنقص المخصصات الموجهة لهذه القطاعات.
وفى محاولة من مجلس النواب للخروج من هذه الأزمة وضعت لجنة الخطة والموازنة بعض المقترحات المثيرة للجدل، وأولها أن يتم احتساب النسبة بناء على الناتج المحلى الإجمالى للعام المالى الحالى وليس المقبل، الحساب بناء على الناتج المحلى أمر مقبول نوعا ما مع الأخذ فى الاعتبار صعوبة حساب الناتج القومى الذى نص عليه الدستور، ولكن الغريب فى أن الحساب يتم بناء على الناتج للعام الحالى وليس المقبل، رغم أن الموازنة تعد بحسابات العام القادم.
ما توصل إليه البرلمان يجعل المبالغ المنصرفة على هذه القطاعات قريبة من النسب الدستورية، لكن بصورة أكثر التفافا، فكان من المثير للجدل أيضا أن يتم تحميل مصروفات فوائد القروض بالموازنة لقطاعات الصحة والتعليم والبحث العلمى، فمصروفات الفوائد التى تتحملها موازنة الدولة العام المالى المقبل 292 مليار جنيه، وهو المبلغ الذى تتحمله الموازنة لسداد أعباء الديون، وكان من الغريب أن يتضمن تقرير لجنة الخطة والموازنة، تحميل قطاعات الصحة والتعليم والبحث العلمى الفوائد الخاصة بكل منها باعتبارها أحد مصادر تمويل الإنفاق على خدماتها، وذلك فى محاولة لزيادة المبالغ المدرجة تحت بند الإنفاق على هذه القطاعات.
ناهيك عن ضم مصروفات الصرف الصحى وشركات الأدوية التى تنتمى للقطاع العام ومصروفات المستشفيات التابعة للقوات المسلحة والشرطة إلى موازنة الصحة، سعيا لرفع النسبة المنفقة على هذا القطاع بالموازنة العامة، وهو ما أثار تساؤلات خاصة وأن النص الدستورى الذى وضعته لجنة الخمسين عام 2014 كان هدفه الأساسى زيادة الإنفاق على هذه القطاعات لتحسين جودة الخدمات المقدمة للمواطنين، وليس مجرد زيادة أرقام مالية بالموازنة كما يفعل البرلمان حاليا بالاتفاق مع الحكومة.
كيف تسد الحكومة فجوة العجز بالموازنة العامة؟
ولأن العجز متفاقم بالموازنة ويزيد سنويا، ومتوقع أن يصل إلى 319 مليار جنيه بموازنة العام المقبل المقترحة من وزارة المالية قبل إجراء تعديلات عليها، وهذا العجز يمثل نسبته 9.8% من الناتج المحلى الإجمالى، واعتادت الحكومة لأن تقترض لسداد هذا العجز سنويا، ويصل حجم الاقتراض بالموازنة المقترحة 575.99 مليار جنيه، تخصص منها 256.28 مليار جنيه لسداد أقساط القروض فى السنوات السابقة، أما باقى المبلغ فهو يوازى حجم العجز المستهدف بالموازنة الجديدة.
من يحدد أولويات الإنفاق؟
ولأن هناك ندرة فى الموارد وزيادة فى الاحتياجات سنويا، لا يمكن للدولة الوفاء بها كاملة، فهناك ما يسمى بفقه الأولويات، أى يتم التوافق مجتمعيا على أولويات المجتمع حتى يمكن أن تترجمه الموازنة العامة فى صورة أرقام عند إنفاقها يتحدد الهدف منها، ولكن فى حقيقة الأمر فإن المليارات التى تنفق سنويا لا توجه عادة لتحقيق أولويات المواطنين، وهو ما كشفته أحدث دراسة أجراها المركز المصرى للدراسات الاقتصادية، والذى وضع مؤشرا لقياس جودة حياة المواطنين بالريف المصرى وكيفية تحسينها بالقياس على قرى القليوبية، وخلال هذا المؤشر تم التوصل إلى أن احتياجات المواطنين فى هذه القرى محل الدراسة تسير فى اتجاه معاكس للإنفاق الحكومى بهذه القرى، أى على سبيل المثال إذا كان احتياج قرية ما إلى صرف صحى نجد أن الاستثمارات الحكومية توجه إلى الطرق مثلا.
وهذا الأمر يرجع بصورة أساسية إلى أن من تضع وتصيغ الموازنة العامة هى الحكومة، وتتم صياغتها دون تحديد واضح للأولويات ودون أن تعكس الأرقام المتراصة بالموازنة الاحتياجات الفعلية للمواطنين، وهو ما ينعكس على طبيعة المناقشات التى تدور فى البرلمان، وهى المناقشات الأولى لموازنة الدولة بمجلس النواب منذ ثورة 2011، وللأسف جاءت تقارير اللجان النوعية فى البرلمان تطالب جميعها بزيادة الإنفاق على القطاعات المختلفة، دون أن يكون هناك رؤية شاملة لموازنة الدولة، ورؤية أشمل فى إطارها لاحتياجات المواطنين وأولويات الإنفاق، وتم مناقشة الموازنة مجتزأة دون الصورة الكاملة.
ورغم ذلك من المنتظر أن يتم التصويت على الموازنة العامة خلال دقائق بعد عقد جلسات متتالية تنتهى قبل بدء السنة المالية مطلع يوليو المقبل، وإذا مرت المناقشات دون إجراء تغييرات حقيقية على الموازنة يستدعى هذا النظر لأن تكون موازنة السنة التالية 2017/2018 مختلفة تماما لما جرى هذا العام، وتبدأ الحكومة بصياغة موازنة تلبى الاحتياجات وتتبع موازنة البرامج والأداء، والتى يتم فيها وضع مخصصات الموازنة بناء على برامج وأهداف محددة، ويتم مساءلة الحكومة على مدى تنفيذ هذه البرامج وتحقيق الأهداف التى صرفت الأموال من أجلها.